关于北京地铁在建工程建设管理的思考
摘 要: 随着我国经济实力不断增强,作为解决城市交通的手段——轨道交通建设在许多大中城市日益受到高度重视。通过对北京地铁工程建设特点、基本情况的介绍以及对工程建设中碰到的矛盾、困难和风险的分析, 笔者结合自己在北京地铁建设管理的实践, 对一些主要矛盾及难点提出自己的粗浅看法或对策, 以期达到提高地铁建设的管理水平。
关键词: 城市交通; 轨道交通; 北京地铁; 建设管理
随着我国经济持续高速向前发展, 经济实力不断增强,城市建设规模迅速扩张。作为解决城市交通的手段——轨道交通建设在许多大中城市日益受到高度重视和快速发展。据统计,我国目前已开通轨道交通的城市已超过 10 个, 正在或已启动轨道交通建设的城市达 20 多个, 轨道交通建设的规模和速度是史无前例的。如北京,同时在建 5 条线, 上海同时在建10 条线, 广州同时在建 7条线。这种状况使得轨道交通的建设与管理在政府协调、建设管理、精心设计、监理服务、承包商组织施工以及分包作业队施工作业等六个方面存在各自的不足,给工程建设造成一定的影响。笔者结合自己在北京地铁建设管理中的实践, 对一些主要矛盾及难点提出自己的粗浅看法或对策, 期望通过共同研讨,提高北京轨道交通建设的水平。
1 北京地铁工程建设的特点
北京于 1969 年在我国首先开通地铁以来, 至今已有 4 条线路共 114.5km 的运营里程,初步具备由“线网运营”向“网络运营”转变, 在组织北京城市轨道交通中扮演越来越重要的角色。由于北京是我国首都, 又是 2008年夏季奥运会的举办地, 近一段时间里北京地铁工程建设具有以下特点:
⑴ 政府工程色彩浓厚, 首都效应凸显;
⑵ 与“奥运”直接关联, 建设工期不可变动;
⑶ 社会参与广泛、透明, 开通运营期望高;
⑷ 社会乃至国际高度关注, 媒体监督压力巨大。
2 北京地铁工程建设的基本情况
(1) 北京目前有 5 条地铁线同时建设, 总里程达114.5 km, 刚好与已开通运营的线路长度相同( 总投资在500 亿元左右), 其中 5 号线、10 号线、奥运支线及机场线要为北京 2008 年举办“奥运”服务, 4 号线计划 2009 年建国60 周年前开通试运营。
(2)北京地铁建设及运营管理的模式是由负责筹融资、项目建设及运营管理的 3 个公司分别独立实施,负责地铁工程建设管理的是北京市轨道交通建设管理有限公司。该公司于 2003 年 11 月成立, 经过近 3 年的发展,由当初 190多人发展到近 400 人的地铁建设项目管理的专业队伍, 已具备较强的地铁项目建设管理能力。
(3) 参与北京地铁工程建设的设计院共 11 家,监理公司 16 家, 施工企业 27 家, 第三方监测单位 4 家,详见表 1～表 3。
(4) 北京在建地铁线共有 77 个车站 (含 3 个换乘共用站和一个改造站), 69 个标段。车站及区间的施工工法有明挖、暗挖、盖挖、明暗结合、高架、盾构等, 几乎囊括了所有地下工程的施工工法。
3 北京地铁工程建设遇到的矛盾和困难
北京地铁 5 号线、10 号线及 4 号线等新线工程自 2002 年年底陆续正式开工以来, 经过市、区两级政府,各委办局以及参建各方近 4 年的艰辛努力, 同时付出宝贵的时间和成本代价, 创造出基本全面开工的局面, 且地铁 5 号线 2007年开通有望。通过这几年的工程实践, 笔者深切地体会到由于前期工作准备不足的矛盾存在, 大量的应该在工程项目前期阶段解决的问题,被迫放到工程施工阶段来解决, 给组织工程施工带来种种困难。归纳起来, 具体是规划设计方案稳定困难, 管线拆、改、移困难, 园林树木伐、移困难,征地、拆迁困难, 交通导改困难, 下穿或旁穿既有构筑物困难等六大困难。这些困难往往互为条件, 交叉影响,环环相扣,涉及面的广度和深度前所未有。下面仅以征地、拆迁和管线拆、改、移为例加以简要说明。
征地拆迁问题。据统计, 截止到 2006 年 6 月底,仅地铁 4、5、10 号线就完成集体土地征用近 1000亩,土地划拨 1700 多亩; 完成各类拆迁面积 330000 m2, 征地拆迁量巨大,但仍然存在因征地拆迁未解决至今未完全开工的车站、停车场及车辆段。有些标段施工单位中标后近 3 年时间里, 拆迁问题就一直伴随和围绕着施工组织,无法实现全面开工的局面, 如地铁 5 号线 2007 年就要实现开通试运营, 其线路南北两端仍存在未拆迁的居所, 致使工程打打停停、停停打打,工程筹划与组织施工极为困难。
管线拆、改、移问题。为解决市民的交通出行问题, 北京地铁线路及车站一般都布置在城市繁华地区和市民工作生活区,这些地区被称为“城市生命线”的各类管线均比较完备,各种年代铺设的管线都有。地铁施工中往往需要对这些管线进行加固、拆、改、移。这些管线分属于不同的产权单位, 各专业管线都有各自的特殊要求,施工中与产权单位沟通和协调既耗时又费钱, 如某车站各种管线大大小小共计 56 条, 改移时间近 1 年半, 费用以百万元计。根据 4、5、10号线不完全统计, 因地铁施工需拆、改、移及加固的各类管线有煤气、燃气、热力、电力、自来水、雨污水、电信、通讯以及各种光缆八大类之多,管线总长度 500 多 km。这500 多 km 的管线施工, 就已经是一项浩大的工程, 何况还都在城市里施工, 由此可以推想,地铁施工所碰到的各种困难有多大。
4 北京地铁工程建设的主要风险
地铁工程建设存在各种不同性质的风险, 其中安全风险和工期风险的形势最为严峻, 其对工程建设所造成的威胁最大, 也是政府及社会各界最为关注的问题。
4. 1 安全风险
地铁建设的安全风险, 是指地铁工程建设过程中可能导致施工现场及周边公共环境发生安全事故的可能性。一般包括三个层面的风险, 即地铁工程建设自身的施工安全风险, 周边公共环境引发的安全风险以及地铁施工与周边公共环境相互影响所造成安全风险。
北京在施地铁工程主要以地下线为主, 工程建设过程中所面临的工程环境极为复杂, 并且具有未知性,同时由于地下工程施工组织的系统性及施工技术水平与管理的局限性, 导致地铁工程建设的安全风险具有必然性、随机性和突发性等特点,安全风险产生存在客观与主观两个方面的诱因, 下面对其做一个简要分析:
(1)工程地质及水文地质条件复杂多变。北京地铁 4、5、10 号线穿越的地层为永定河冲洪积层,主要由人工填土、黏质粉土、砂质粉土、粉细砂、中粗砂、砾砂及圆砾砂、卵石层及其夹层或交互层构成, 其中粉细砂、中粗砂、砂砾等地层自稳能力较差,遇水极易坍塌; 另外车站与区间隧道埋深多在 15～20 m 左右, 受上层滞水、潜水及承压水的影响,而且还存在地下管线渗漏水(也可称城市特殊水), 这些特点所造成的安全风险必然会在地铁施工中暴露。
(2) 地铁沿线的工程环境对地铁建设大都不利。北京地铁 4、5、10 号线多沿城市干道规划,特别是车站一般都在干道交叉口, 地面上近邻各种建筑物, 如民房、高层建筑、桥梁等, 地下各种管线密布, 地下空间十分拥挤,既有各种管线因当时施工时回填压实困难, 达不到压实标准, 随着时间的延长, 以及外界因素的影响,地下会逐渐形成大量的松散疏松区或空洞,遇水浸泡, 车辆重压或其他原因扰动地层, 经常会出现塌陷或坍塌, 给地铁施工造成安全风险。
(3) 北京地铁沿线敷设了各种管线, 其修建的年代、修建的标准以及其抵抗外界影响的能力均不同,但到目前为止,针对各种管线, 就其使用年限和状态,尚无一个科学的评估方法, 更没有其抵抗变形能力的较为合理的标准。在地铁施工中必然会干扰地层, 造成沉降,而目前无法提出控制值, 施工存在盲目性, 安全风险很大, 特别是污水管线、自来水以及煤气管线,一旦发生破坏, 其所造成的危害最大。
(4) 目前地铁工程施工一般都需要降水, 降水必然会引起地表发生沉降。而且,就目前降水技术而言,长期降水不可避免地会带走部分细砂, 因此, 降水除造成地表沉降外,还有可能使地下原有“空洞”发生恶化或“制造”新的地下“空洞”, 一旦遇到外界因素干扰, 超过“空洞结构”的抵抗能力, 就会导致坍塌事故。
(5) 施工单位生产规模扩张过快, 管理和技术力量严重不足。这几年由于全国建设规模持续高速增长,施工队伍的生产规模也随之迅速膨胀( 见表 4),但管理和技术力量并没有相应增加,特别是具有地铁施工和管理经验的人员更是缺乏。北京地铁工程中有些标段真正在现场组织施工的主要管理人员, 如总工等, 大学刚毕业几年,连地铁施工的基本工法和组织施工的基本过程都没有弄明白, 根本无法对施工的重难点实施有效的掌控, 安全隐患往往不能事前消除。另外,作业队伍不稳定, 操作工人新手多。根据统计,有相当数量的农民工由农村直接进入地铁工地参加施工, 缺少有效的培训,对地铁工程的安全风险全然不知, 自我保护意识缺乏, 操作技能差和劳动纪律差,特别是与安全作业有关规定得不到严格的遵守。根据这几年的统计,安全事故所危及到的人员基本上都是刚进入地铁施工现场的农民工, 有的工伤人员进入施工现场甚至不到 5 d。
4. 2 工期风险
(1)目前在建的地铁 4、5、10 号线、奥运支线及机场线, 除地铁 4 号线计划在建国 60 周年前建成运营外, 其他4 条线都要为 2008 年举办“奥运会”服务。这4 条线中有些已向国际奥委会承诺, 并已向社会公布。同时,奥运会期间的交通组织方案都已把这些线运送客流的能力统一考虑进去, 工期不可能后延。但从建设过程中所碰到的诸多矛盾看, 涉及面广,有许多矛盾并不在建设队伍的掌控之中, 已严重地制约工程的进展, 虽然参建各方均积极努力地克服各种困难, 全力以赴组织施工,但要按期建成投入运营, 确实需要政府和社会各方面的全力配合与大力支持。
(2) 面对当前全国以及北京市的地铁建设局面,我们确实存在如前所述的六个方面的不足。这些不足都会给工程建设带来不同类别的隐患, 直接对工程的建设工期造成严重威胁。
(3) 征地、拆迁与管线拆、改、移及加固工作量巨大且耗时,严重制约建设工期。征地和拆迁涉及到许多现有政策的配套问题。如何“依法行政”?如何“以人为本”?如何做到“合法、合理又合情”?现实操作中碰到不少困难和新问题, 所涉及到的各类人员的情况和需求, 千差万别,需要做大量的细致的工作。这些都是需要以时间作为代价。管线涉及到各类产权单位, 管理部门众多, 协调量大,缺少统一协调和管理的部门或机构。实施过程中, 既有专业技术问题, 也存在行政管理和责任问题,更有部门经济利益问题。应该说这些问题在现阶段都没有得到很好地解决, 还会继续对工程建设造成制约, 直接影响建设工期。
5 搞好在建地铁工程的几点思考
总结北京地铁工程建设管理的经验, 可归纳为:客观上存在六个方面的不足; 操作上具有六大矛盾和困难; 工程组织与实施全过程中伴随着两大风险的威胁。如何化解这些矛盾, 克服这些不足, 消除风险的危害, 需要我们去思考、去总结, 并有所创新。
5. 1 强化建设管理, 提高工作效率
首先, 要强化地铁工程建设管理,并坚持以合同内容为强化管理的依据。坚决要求设计、监理、施工单位必须按招标文件和中标所签合同约定, 组建满足工程建设需要的组织机构,配齐承诺的技术和管理人员, 同时还必须坚持采取有效措施将技术和管理人员锁住和稳定下来, 严禁骨干人员流失。
其次, 要简化工作程序, 减少中间环节, 加快决策速度, 提高办事效率。要坚持会前认真了解和掌握情况, 与相关人员充分沟通, 做好会议准备, 会上要解决问题。尽量杜绝开会不定事, 越开会问题越多的现象。
第三, 应探讨和制定一批可操作性强的措施, 保证管理到位。如: (1)通过与全国各大城市及相关部委协调,联合建立铁路、公路、地铁、城市大型基础设施工程建设领域的联系网,将各企业在建工程的项目、机构、项目经理、总工及技术与管理骨干的名单等内容公布于网上, 在投标阶段就给予限制, 并严格执行合同;(2)建立企业在施工程诚信档案, 真实、准确、严谨地将设计、监理、施工人员在工程建设的表现记录下来, 直接与企业的合同兑现和投标挂钩; (3)建立企业负责人约谈制, 凡设计、监理、施工任何一方在工程建设过程中出现较大问题时, 立即启动约谈程序, 将企业主要负责人请到现场, 给予警示,必要时要求其在现场亲自解决问题, 直至问题得到圆满解决后再离开; (4)对设计问题比较多的标段或部位, 要求设计院集中人员,进行封闭强化设计, 直至满足工程建设需要为止等等。
结合这几年北京地铁工程建设的实践, 研究和总结出符合地铁建设规律和实际的做法, 要敢于突破,更要敢于创新,并将这些做法应用到工程实践中去;在实践中学习, 坚持不断地改进, 提高工作效率。凡存在影响工作效率的地方, 应找出症结所在,坚决杜绝或改善。要提倡和体现地铁工程建设的管理应是一种强势管理的指导思想, 实现地铁线路按时开通和运营就是硬道理, 要敢于承担责任,必须“令行禁止”。
5. 2 坚持依靠政府, 强化协调统一
地铁工程是一个庞大的系统工程,工程建设过程中不可避免会碰到许多新问题。这些问题有政策层面的问题、技术方面问题以及各相关部门和市民的利益问题, 这就需要我们坚持依靠政府,强调大局意识, 尽可能统筹兼顾各方面的利益, 争取得到各方面的理解和支持。为搞好在建地铁工程, 应由政府设立一个权威的统一协调的专门工作机构,此机构应是独立且专职的机构。其机构的成员由相关部门及产权单位派出人员组成, 这些派出人员负责与本系统进行沟通和协调, 同时建立责任制,实行领导责任追究制度。
(1) 对于征地问题, 应研究征地特别是农村集体
用地的征用政策, 在不违背中央有关土地政策的大框架下, 切实解决地铁工程建设用地的问题。应结合北京地区的实际, 对失地农民给予经济补偿以及安置,研究出多赢的解决办法, 不要一事一议, 要制定政策,全面统筹兼顾, 妥善解决。
(2) 对于拆迁问题, 应放在市场经济的大环境中去操作, 尽可能做到合法又合理。在拆迁的大政策之下,针对拆迁的具体对象, 制定个案的特殊措施, 以人为本, 适当放宽。而对于个别提出无理要求的被拆迁对象, 除了做细致工作说服之外, 要果断出手,不能久拖不决。
(3)对于地铁工程建设过程中的各种管线拆、改、移, 宜在法制的层面上,制定相应的管线拆、改、移管理办法。对各种管线拆、改、移的工作程序、实施方案、施工组织、费用预算及工后费用审计等进行严格规定,特别是工后费用审计的措施, 在执行的可操作性上必须做足做够。管线拆、改、移的费用, 必须专款专用, 应经得起审计,对挪用、占用或用于其他情况的单位或个人给予法律制裁。
5. 3 突出责任主体, 统筹优化资源
我国政府在《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》等国家和部委大法中,对工程项目建设中所涉及到的建设方、勘察设计方、工程监理方、施工方等四方的责任、权利及义务均给予了非常明确的规定,在工程项目建设全过程的活动中, 各方必须按照法律所限定的范围, 行使自己的权利, 完成自己所承担的工作,相互不能取代。因此我们在组织地铁工程建设的过程中, 也必须遵循国家的规定, 各司其职、各负其责。尤其是要强调突出各方责任主体作用,一切围绕各自的责任与目标, 去组织和调配各自的资源, 共同完成实现地铁建成开通运营的总目标。
(1)关于建设单位
作为建设方, 要坚持项目建设的主导地位, 牢牢抓住事关全局的大事, 在建立高效工作程序上下工夫,做好自己职责范围的事。积极主动与市、区两级政府及相关部委的紧密沟通, 力争得到他们的最大支持; 要投入主要力量抓好前期工作,加大和各产权单位的协调力度; 强化设计管理, 关注和理顺参建各方之间、专业之间的接口关系, 为最终实现顺利施工创造条件。要支持监理的工作,充分发挥监理的作用; 工程是施工单位干出来的, 必须注意调动施工单位自身的力量, 督促其责任到位与落实。
根据目前在建地铁工程综合计划执行不太理想的状况, 必须强调综合计划的严肃性,关键节点和关键接口应有责任追究制度。建设方应站在全局的高度, 从一条线开通的整体出发, 统筹各方资源和管理,不拘泥某个标段或某个部位,该采取措施的, 必须采取, 该优化方案的坚决优化, 该集中调配资源的, 全力集中, 尽可能减少出现“华山只有一条路”的尴尬局面。
(2)关于工程监理单位
目前, 地铁工程监理主要存在以下几个方面的问题: 首先, 是监理主体责任被严重弱化, 不能正常行使权利,权威性差。建设方常常形式上通过监理而事实上直接越过监理下达指令, 施工单位也常常跳过监理直接与建设方协调事宜,可以对监理的指令置之不理。其次, 是监理人员自身素质较低, 监理水平不能适应地铁工程监理的需要。由于种种原因,我国监理行业自身对人才的吸引力较低, 少有高素质的技术人才流入监理行业, 特别是年青的技术人才大都不看好监理行业。因此,对于技术复杂、专业性强、“四新技术”应用广泛的地铁工程监理来说, 监理人才匮乏的现象更为突出。第三, 是地铁工程监理成本高,监理人员工作强度大薪水低, 监理公司收益少, 难以步入良性发展的轨道。因此监理公司应从企业发展的高度上对待地铁工程的监理工作, 采取有效措施,广泛吸纳人才,全面提升监理公司的实力。对于在建地铁工程, 首先是稳定在岗的监理队伍, 建立激励机制, 做到“劳酬”对等。而且要充分利用他们经过几年的监理实战, 在实践中已经逐步成熟起来的优势, 传、帮、带一批新的监理人员,一方面增加了现场的监理人员, 另一方面又可以在工作中培训监理人员。其次在监理工作中要敢于争“权”,把法律与合同赋予监理的权利实实在在地落实到位, 要落实监理的主体责任,强化责任意识。同时在抓好监理工作程序化、标准化、规范化的过程,重点抓好各种方案的审定工作, 要充分利用社会专家的力量, 通过专家的技术支持,逐步掌握相关技术、施工工艺等的精髓所在, 突出监理重点, 体现在监理过程之中。此外, 还要坚持事实求是的科学态度,针对监理过程中与合同内容发生变化的地方, 通过协商, 该监理单位承担的由监理公司承担, 需要建设方增加费用的, 建设方也应该给予理解,增加相应费用。总之,应使监理单位投入足够的技术力量, 行使好监理的权利, 保证工程安全、优质、按期完成。
(3)关于施工单位
施工单位作为工程项目实施的主体, 其主体责任的落实好坏与否,直接决定工程项目各方面的进展。如安全生产、工程质量、工程进展等。从目前施工的现状看, 虽然招标时要求投标资格必须具有局( 集团)的资质才能参加投标, 而中标后基本都是二级公司或直属处级单位独立组织实际施工, 局(集团) 仅是收取一定的管理费,局(集团)整体调配资源的力度有限。在现有施工格局下, 施工单位必须真正高度重视地铁施工,局(集团)的领导应从法律的层面上认识施工单位在建设工程中的责任主体地位, 切实加大局( 集团) 对项目的指导、支持及监管力度。要信守合同,不抽调投标与合同文件中所承诺的项目经理、总工程师及技术骨干, 消除 “强局弱队”的现象。另一方面建设单位也应该严格执行合同,给予约束。施工单位要改进局(集团) 整体技术优势发挥不够的状况, 在重要技术方案的制定、重点部位的组织管理、关键工序的施工组织等方面,都要实质性的介入, 从源头上把关。
施工项目处是施工单位派出的进行项目管理的全权代表, 应时刻考虑整个集团的利益,确保全面兑现企业与建设单位所签订的合同。因此, 施工单位必须给项目处配备足以完成该项目的人力、物力、财力等资源,确保建设单位的利益不受损。项目处要接受局( 集团)及公司的监督和管理, 除抓好项目部的管理之外,要重点抓好作业队伍及专业分包队伍的管理。要对责任层层分解, 把责任落实到作业班组, 坚持岗前培训和特殊工种持证上岗,严禁以包代管。同时要研究如何培育施工作业队伍, 探索稳定施工作业队伍的途径,不断提高施工作业队伍的施工技术水平,做到作业层始终拥有足够数量的有经验的技术工人。如能同国外一样,施工作业队伍自觉把自己的生存和发展与总承包企业的兴衰紧密联系则最为理想。
对于在北京地铁建设工程承担几个标段的施工单位, 应建立和做实指挥部。指挥部要充分发挥局(集团)统一协调的作用, 根据各标段施工进展的情况, 调配施工资源, 改变各标段互不相关、行不成整体实力的现象。
(4)关于勘察、设计单位
一般情况下, 进入施工阶段后, 勘察、设计单位往往只是在有变化的情况下进行配合, 但由于地铁工程的特殊性,进行方案稳定、施工图设计、设计变更等工作量仍然巨大。设计院必须正视这种现实, 配备足够的设计人员配合施工。必要时, 还要另组织力量,集中封闭设计, 为施工创造条件。设计院要以建设单位下达的工程建设综合计划为龙头, 安排出图计划, 并仅可能提前,改善和减少施工单位等图施工的局面。
6 结语
在我国现行工程项目建设的体制下,直接参与地铁工程建设的一般有建设(甲方)、设计、监理、施工等各方企业。建设企业作为项目建设的主体, 始终处于主导地位,其他各方根据工程建设过程的不同阶段,担任不同的角色。因此, 建设企业(甲方) 在项目统筹规划,调配资源方面起着举足轻重的决定作用。如何按照地铁工程建设的客观规律,统一调度各方资源,“安全”“优质”地按期建成一条功能完善、适用的地铁线路,还需要我们在工程实践中进行总结、研究和创新。只要我们在地铁建设中敢于正视矛盾, 勤于总结,不断改进我们的工作,就能够走出一条符合北京地铁建设实际的路子, 顺利完成目前在建地铁线路的建设, 并为今后的地铁建设提供有益借鉴。
轨道交通建设的快速发展, 使得建设管理与政府协调、设计及监理服务、施工承包方之间的矛盾日显突出, 安全风险和工期风险的形势愈来愈严峻, 因此加大政府权威部门的统一协调管理, 合理资源配置,强化建设管理就成为保障轨道交通建设顺利进行的基础和关键。
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