城市轨道交通项目后评价机制研究
摘 要 提出建立城市轨道交通项目后评价机制的思路,分析其研究现状,探讨城市轨道交通项目后评价的管理机制、运行机制、内容体系、成果反馈和扩散机制,并给出相应的建议。
关键词 城市轨道交通 项目 后评价机制 成果反馈
21世纪以来,我国城市轨道交通建设进入了快速发展阶段。目前,北京、上海、广州、天津、重庆、深圳、南京、武汉、青岛等城市的轨道交通项目正在建设之中,另有十多个城市也都规划了各自的轨道交通网络。预计在未来的城市发展中,轨道交通的建设速度必将加快。
随着我国民主和法制进程的不断深入,政府对公共投资项目的效益越来越重视,项目后评价则是一种重要的检验手段。城市轨道交通项目是投资额巨大的城市公共交通基础设施,近年来才在我国兴起,因此急需引入项目后评价机制,对城市轨道交通项目全生命周期内各个阶段的经验进行总结,对各种效益和影响进行研究,以达到提高城市轨道交通项目决策和管理水平的目的。
1 研究现状
城市轨道交通项目是投资额巨大的公共基础设施项目,引入后评价机制能够提高项目决策和管理水平,使公共投资能够产生更大的效益,因此具有极为重要的现实意义。
城市轨道交通项目后评价的作用要想得到充分的发挥,除要有完善的项目后评价方法体系外,还需要建立科学、高效的后评价运行机制。自从我国在20世纪80年代中期引入项目后评价以来,国内的研究多集中在项目后评价的内容和方法上,而对于如何建立项目后评价机制却研究得较少。有学者曾对投资项目后评价机制进行了普遍意义上的研究,但是在城市轨道交通项目中,因为其融资模式和管理体制具有多样性,后评价机制与一般建设项目并不相同,需要进行专门研究。
2 管理和运行机制
2.1 管理机构
城市轨道交通项目是现阶段我国各大城市政府投资的重点,其决策和管理的水平、实施的效果都是社会关注的焦点,城市政府对此负有极为重大的责任。城市轨道交通项目后评价的本质是为该城市政府服务,其目的是为了提高项目决策和管理的科学化水平,分析项目实施的效果,给城市政府提出相应的建议。因此,城市轨道交通项目的后评价必然是由该城市的政府出面组织和管理,这也是项目后评价实施的一个基本原则:谁投资,谁负责。
在城市政府中,发展和改革委员会(以下简称“发改委”)负有编制城市固定资产投资计划、监测分析固定资产投资状况等职责,应当承担城市轨道交通项目后评价的组织和管理工作。例如,北京市发改委应当组织并管理北京市城市轨道交通项目的后评价工作。
实际上,各个城市为了便于管理,都会由当地的国资委出资成立城市轨道交通公司(每个城市的公司名称各不相同,本文以“城市轨道交通公司”表示广泛意义上的指代),专门负责投资、建设和运营的相关事务。城市轨道交通公司是城市轨道交通项目后评价工作的重要参与者,但是为了保证后评价工作的客观和公正,它不适合作为城市轨道交通项目后评价工作的组织者和管理者。例如,北京市国资委出资成立的北京市基础设施投资有限公司(其前身为北京市地铁总公司)是北京市城市轨道交通项目后评价的重要参与者,但不应该是组织者和管理者。
2.2 实施方式
城市轨道交通项目后评价的实施方式有两种———自我评价和独立评价。自我评价是指由发改委的内部机构负责城市轨道交通项目的后评价工作,评价人员对项目了解较全面,信息反馈迅速,但是却有可能影响评价结果的专业性和公正性。独立评价是指由发改委聘请独立的后评价机构实施项目后评价,这样做可以保证评价结果的专业性和公正性,但是费用较高。具体选择哪种方式,应由发改委根据项目的复杂程度、后评价的时间要求、工作难度以及经费情况等来确定。
另外,应当注意,城市轨道交通项目的可行性研究单位和前评价单位、项目实施过程中的项目管理机构不能作为项目后评价的实施机构。
2.3 资源要求
城市轨道交通项目后评价的开展需要有一定数量的资源投放,主要包括评价人员、经费和时间。
1)评价人员
城市轨道交通项目后评价是一项极为复杂的、多学科交叉的评价工作,对评价人员的素质要求较高,一般应包括以下几方面的人员:交通经济学专家、地铁技术专家、项目管理专家、经济管理专家、市场预测专家、财务与统计分析专家、社会学专家和环境评价专家等。
2)经费
城市轨道交通项目后评价需要有一定的经费投入,由发改委承担,后评价实施的方式决定了经费的多少。由于自我评价是发改委的内部事务,因此所需费用较少;而独立评价则需要相对较高的费用,由发改委与后评价机构双方协商决定。
3)时间
城市轨道交通项目后评价从开始到提交报告大约需要3个月的时间,也可以适当延长,时间安排大致如下:筹划准备2~3周,分析研究3~4周,调查和收集资料3~4周,编写报告2~3周。
2.4 时机选择
根据项目后评价的概念、作用和我国的实际情况,城市轨道交通项目后评价应选择在项目投入运营一至两年内、客流基本稳定之后进行。此时城市轨道交通项目已经通过竣工验收,投资决算已经明确,经营活动基本上步入正轨,初步取得了经济效益和社会效益,同时积累了各项后评价指标所需要的数据资料,基本具备了后评价的条件。
2.5 工作程序
城市轨道交通项目后评价的程序一般包括三个基本步骤,即设计、实施和报告。在设计阶段,需要确定研究的问题和使用的评价方法;在实施阶段,主要是开展调查、认真研究、收集资料并进行处理;最后形成报告,提出结论和建议。
3 城市轨道交通项目后评价的内容
由于城市轨道交通项目施工过程复杂、涉及行业繁多、效益和影响范围广泛等原因,我国对其后评价内容的研究还处在探索之中。与一般建设项目后评价相比,城市轨道交通项目后评价有其自身的特点,并不能简单照搬已有的建设项目后评价体系,应当建立城市轨道交通项目独有的后评价体系。
3.1 城市轨道交通项目后评价的特点
城市轨道交通项目后评价主要有以下几个特点。
1)是中观角度的评价
城市轨道交通项目的投资由城市自行筹措,其效益也基本上体现在城市内部,因此城市轨道交通项目后评价必然是从城市整体的角度出发,是一种中观角度的评价,这与从国家角度出发的宏观评价和从企业角度出发的微观评价都有所不同。
2)是多学科交叉的评价
城市轨道交通项目后评价是一项极为复杂、多学科交叉的评价工作,需要用到交通规划理论、交通经济学、工程项目管理、项目评价理论、金融学、企业管理理论、社会学、环境学、城市经济学、工业技术经济学、计量经济学等多个领域、多门学科的知识。
3)其外部效益辨析难度大
城市轨道交通项目属于准公共项目,具有较强的公益性,因此外部效益非常显著且内涵丰富、种类繁多,涉及社会、经济、环境等各个方面。在后评价工作中,想要全面、准确地识别和计量城市轨道交通项目的外部效益难度非常大。
4)网络系统与单条线路应区别对待
城市轨道交通网络系统是由多条线路组成的。在对城市轨道交通项目进行后评价时,应当明确指出是对城市轨道交通网络还是对某一条线路进行后评价。这是因为城市轨道交通存在规模效益,整个网络系统的效益绝不是各条线路效益的简单相加,两者在后评价的内容和指标方面均有不同。
3.2 我国现有建设项目后评价的内容分析
我国现有建设项目后评价体系是在原有项目前评价框架的基础上建立起来的,并借鉴国外经验增加了相应的内容,目前包括过程后评价、效益后评价、影响后评价和目标可持续性评价四个部分。虽然经过20年的发展已经初步成形,但是仍然存在很多不足之处,主要表现在内容体系杂乱、条理不清。
目前,建设项目过程后评价的内容仅限于审查各项工作流程是否符合国家规定以及经验的总结,而实际 上,项目的前期工作、建设施工以及运营管理等各个阶段还有很多内容需要深入研究。
建设项目效益后评价包括财务后评价和国民经济后评价,影响后评价包括社会经济影响后评价和环境影响后评价。其中,国民经济后评价、社会经济影响后评价和环境影响后评价都是从社会整体的角度来考察项目的费用和效益,因此内容上边界不清,容易造成重复计算。
建设项目的目标可持续性评价是随着人类社会发展观的进步而被引入到后评价体系中的,相对其他内容而言,比较新颖,评价内容和评价方法都不太成熟。
从以上的分析可以看出,虽然我国建设项目后评价的体系已经建立,但是在内容和条理上还存在许多缺陷和不足,有待进一步完善。
3.3 项目后评价的内容
笔者仔细研究了现有建设项目后评价的内容体系,对其进行了梳理,并结合其特点和新的研究成果,提出了建立城市轨道交通项目后评价内容体系的设想,如图1所示。
笔者保留了过程后评价,将效益后评价和影响后评价的内容合并,并增加了成功度评价。影响后评价的内容分为社会影响后评价、经济效益后评价和环境影响后评价三个部分,分别从社会学、经济学和环境学三个不同的角度来评价城市轨道交通项目的效益和影响,这样划分的结果可以较好地解决原有界限不清、重复计算的问题。成功度评价是一种综合评价,是国内学者提出的新的研究成果,可以对城市轨道交通项目的整体效果进行评价。当然,笔者只是对城市轨道交通项目后评价内容进行了初步的探索,建立了简单的评价体系,具体内容还有待进一步研究。
4 成果的反馈和扩散机制
4.1 成果的反馈
城市轨道交通项目后评价成果的反馈是后评价机制中的一个决定性环节,是后评价能否达到最终目的的关键。由于机构、体制和手段等方面的原因,我国其他行业后评价成果的反馈并不理想,对投资决策的影响作用甚微。因此,城市轨道交通项目后评价机制的建立应当把成果反馈作为重点来抓。
城市轨道交通项目后评价成果的反馈机制应主要与四个方面建立紧密的联系,即与政策制定的联系、与计划管理的联系、与投资执行过程的联系、与人员培训系统的联系,确保反馈机制能够在待建、新建和已有项目中充分发挥作用,形成“需求驱动型”的反馈机制。
4.2 成果的扩散
城市轨道交通项目后评价成果的扩散是改进投资活动的计划和执行的重要手段。扩散的形式包括书面报告、会议讲座和后评价信息数据库三种形式,其中书面报告包括评价报告、年度报告、专题报告、简报和内部出版物等形式,会议讲座包括学习班、研讨班、新闻发布会和专业会议等形式。
笔者建议的城市轨道交通项目后评价成果的反馈和扩散机制如图2所示,后评价成果通过行政指令和对外交流两条线索对城市轨道交通公司的各个职能部门和下属公司以及城市轨道交通项目的各个过程发挥作用。
5 结语
随着我国城市轨道交通项目投资热的兴起,引入建设项目后评价机制对其过程、效益以及各方面进行全方位的总结势在必行;而建立一个科学、有效率的后评价机制,是城市轨道交通项目后评价的成果能够发挥作用的关键。本文提出了建立城市轨道交通项目后评价机制的设想,并对此进行了初步的探索。城市轨道交通项目后评价应当在项目投入运营一至两年后开展,由城市政府的发改委组织和管理,根据城市轨道交通项目的特点设计的后评价内容体系,并建立后评价成果的反馈和扩散机制,使后评价能够真正发挥作用。
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