北京建院金厦工程管理有限公司 王艳、李建新、李文颖
摘 要：阐述在实施安全监理过程中，安全监理责任被扩大化的一些体会。关键词：安全监理责任；安全隐患；取费；整改；报告；处罚
　　安全隐患产生的一个主要原因是施工单位对施工现场安全隐患存有侥幸心理，片面追求工期、施工费用的最小化。同时，施工方在消除安全隐患上有绝对的主动权和控制权。
　　《建筑法》、《安全生产法》和《刑法》等，尚无监理应承担工程安全责任的明确规定。《安全生产违法行为行政处罚办法》是针对生产经营单位及个人的处罚。《安全生产事故报告和调查处理条例》主要是针对事故发生单位进行处罚。但有关主管部门往往参照此规定处罚监理，从而扩大了对安全监理责任的处罚力度。
　　《建设工程监理与相关服务收费标准》中已包括了安全监理取费内容，却难以实施。更加重了监理行业难以为继的局面。签发《安全防护、文明施工措施费用支付证书》作为监理单位对管理施工现场安全手段，基本上都受到建设方的制约。甚至该项费用的拨付不通过监理方的确认，由建设方直接拨给施工方。再者该项费额较小，以此作为制约手段，对施工方的触动不大。
　　监理单位的安全责任来源于２００４年２月１日实施的《建设工程安全管理条例》。条例规定监理在方案审批等四个方面负有安全监理责任。这是现今唯一指出监理只要认真履行职责可不受罚的文件。但是监理单位在实际履行时遇到了很多的具体问题。使其表现为安全监理责任扩大化现象和趋势。
　　在监理单位执行 “对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准的审查”的环节上。依据安全监理工作的性质，对方案应是程序性和符合性审查。但实际上对脚手架计算书中荷载取值是否合理，计算模型选择是否符合实际等内容的审查；甚至出现由于基坑支护方案中，边坡坡度不足（强制标准无此规定）导致边坡坍塌对监理方问责的现象。是要求监理单位对方案进行实质性审查。这样的实质性审查对监理而言难以充分做到位的。这种专业性非常强的施工项目，是要求具有一定等级和专业资质的施工企业方可承包的。其施工单位技术部门负责人必然是非常精通此行，并且应是具有高级职称的专业人士。其对方案的审批一定具有可信性和权威性。而像基坑支护方案甚至是经过专家论证的，专家是国家注册岩土工程师。对此类方案要求监理方对其进行实质性审查。也就失去了施工单位技术部门负责人审批及专家对方案进行论证的意义。同时也失去了对施工企业实行市场准入制度的意义。因此，监理单位应对方案进行程序性、符合性审查和监督。这样更能充分发挥专业施工企业的作用，同时也有利于发挥监理方对施工现场安全的监督作用。
　　监理单位执行“ 工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工”时，由于安全隐患带有极大的实时、时效、不可预见性，监理方发现施工现场的所有安全隐患，在客观条件下是非常难的。例如施工人员不系安全带、施工现场抽烟、脚手板铺设不到位、特殊工种无证上岗、不执行动火证使用制度等现象。首先，对此类问题监理方只能在施工现场巡视中发现。监理发现会当场制止，也可以采取书面指令的形式要施工方整改。但监理方巡视施工现场再次发现此问题，就认为情况严重要求施工方停工，会受到来自建设、施工方的极大阻力（上述问题带有普遍性，而且有些熟视无睹。存在侥幸心理）。其次，此类安全隐患是动态的，也可能出现施工人员刚刚开始违章作业，就发生了安全事故。甚至出现施工方明知施工人员不具备施工资质，施工方采取欺瞒方式，抵制监理方的安全监督管理。在有关部门对施工现场进行安全检查中，确实存在对此类安全隐患向监理单位问责的现象。在这种情况下，实际使得监理单位不得不履行施工企业里安全管理人员的职能，同时承担了施工企业安全管理不到位的责任。实际中施工现场的“人、机、料、法、环”均在施工企业的控制下。在发现和消除安全隐患上，施工方有绝对的控制权和主动权。监理单位应是从施工企业的安全体系设置和落实上进行监督管理。在安全管理上应充分发挥施工方的优势。做到“谁施工，谁负责”。
　　监理单位履行“施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”责任时，在操作上有极大的难度，遇到多方面的阻力。首先，当监理方发现安全隐患要求施工方整改时，施工方极少正面拒绝整改，只是整改迟缓、或以种种理由告知监理方需要时间整改。那么可能在这个时间段中，安全隐患已随着施工的进展自然消失。例如脚手架、模板施工等，当涉及到的施工段完成，脚手架、模板就会被拆除，其隐患也会随之消失。施工方恰恰抓住安全隐患的这一特点，在整改问题上与监理单位打时间差。至于停工整改受到建设方的很大制约。在实际工程中曾出现监理方发现护坡存在安全隐患，要求施工方整改，施工方没有拒绝整改，只是整改行动迟缓，监理方就此问题向建设方做了通报，而且护坡监测值也在安全范围内。在整改过程中该护坡发生了坍塌事故。在问责时，有关部门却认为监理方没有履行报告责任，对监理方进行了处罚。从次事件上反映出，如何鉴别在何种情况下监理方应上报，是界定安全监理责任的首要条件。实际上安全隐患存在不一定都转行为安全事故，但安全事故的发生一定是存在安全隐患。这就造成了监理方在把握报告尺度上的困难。其次监理方履行报告制度，会受到来自建设方、施工方等各方面的阻力。同时报告渠道单一化。甚至监理方即使上报了安全隐患，有关部门考虑到多方面的因素，会劝监理方将报告拿回去。这样如何发生安全事故，监理单位无法证明确实履行了报告职责。在工程中曾出现施工方不听监理方阻止，强行拆除护坡预应力锚杆，建设方采取不闻不问的态度。监理方通报建设方要将此情况向有关主管部门报告。建设方告知监理方，如果上报主管部门将取消监理合同。再者，将安全隐患上报主管部门，同样存在施工方不整改，而是加快施工速度，使安全隐患随工程进展自然消除，由于安全隐患没有造成事故，施工方也不会受到任何处罚。这样使得监理方处在一种非常尴尬的位置。
　　综上所述，在实行安全监理的过程中，确实存在安全监理责任被扩大化的现象和趋势。《建筑法》第四十五条规定“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理”。我们并不想推卸监理在安全方面的责任，只是应在责、权、利对等的前提下，进行安全责任的明确划分。监理单位很难承担过细过多的安全责任。有关部门在制定政策时，应避免监理单位成为施工单位的安全管理人员，应该充分发挥施工单位 “施工现场第一安全责任人”的作用。有关部门在追究安全生产责任时，应避免监理单位的安全责任扩大化。