关于交通建设监理职责定位的思考——学习冯正霖副部长讲话体会之四

　　我国推行工程监理制度已经20 多年了，但对工程监理的职责到底应该如何定位，至今还没有很好解决。对此，交通运输部冯正霖副部长在交通建设监理行业新风建设总结表彰会上讲话时指出，随着交通基础设施建设规模的扩大和建设环境、条件的变化，特别是我国投融资模式改革带来的建设管理模式多样化，如设计施工总承包、施工总承包等，使主要依托FIDIC 合同条件和改革初期项目管理实际建立的交通建设监理制度呈现出一些不适应新形势的特点。他提出，要正确认识新形势下监理的职责定位，按照责、权、利相统一的原则，明确界定监理在各种模式中的工作职责，赋予监理履行职责的有效手段，提高监理的法定地位，使监理属性逐步回归到高端技术咨询服务，加大力度、加速推进监理工作的职业化进程。我们认为，冯正霖副部长的讲话，根据新形势、新任务对监理的新要求，指出了以明确监理职责定位为切入点、进一步改革完善交通建设监理制度的基本方向。

　　关于监理职责定位问题，长期以来在我们行业内大家谈得多、反映多、等待多，但深入的思考、研究比较少。这次我们协会秘书处的同志们根据冯正霖副部长的讲话精神，学习了有关法律、法规和交通建设监理有关制度的规定后，结合我们参加部公路局、质监局组织的公路工程监理制度调研了解的情况，对交通建设监理职责定位问题，进行了初步的思考。

　　要根据国家现行法律、法规及有关行业监理制度，正确认识交通建设监理的职责。

　　从我国现行的法律、行政法规及有关行业监理制度来看，均未对工程监理的“职责”作过直接的表述，只规定了工程监理要做的工作。如果我们把现行的法律、行政法规及有关行业监理制度规定工程监理要做的工作看成监理职责的话，目前我们交通建设监理的主要职责，就是对公路、水运工程施工质量、安全、环保、费用、进度等实施监督管理（见我国1997 年颁布、2011 年修改的《建筑法》及交通部1992 年发布的《公路工程施工监理办法》、2000年发布的《水运工程施工监理规范》、1995 年发布2006 年修改的《公路工程施工监理规范》等）。

　　但从交通建设监理实际工作看，多年来监理企业及有关方面对工程监理职责的认识、理解还不够全面，特别是对监理最重要的监督职责有所忽视。《建筑法》第三十二条规定，“建筑工程监理应当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在工程质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”，但是监理企业及有关方面往往只注意了与建设单位签定的有关合同，合同约定了什么，监理就做什么（包括一些劳务性及施工单位应做的工作）。这是我们交通建设监理长期处于被动、尴尬的地位，难以健康、科学发展的主要原因之一。因为多年来，在交通建设监理市场中，不少工程的项目法人对工程监理的作用认识不足，只把监理当摆设。特别是近几年，在我国推行的设计施工总承包、施工总承包及BOT、BOT+EPC 等工程项目管理模式中，项目法人、总承包人更加强势，更强调自己对工程项目的管理责任，监理更难以发挥作用。如果根据《建筑法》的规定，在今后的交通建设监理制度中明确规定，建设单位必须按照《建筑法》委托监理对公路、水运工程施工质量、安全、环保、费用和进度等实施监督，并强调这是国家法律赋予监理的“法定职责”，这就提高了监理的“法定地位”和工作的“权威性”，监理就可以根据建设单位的委托，对必须实施工程监理的公路、水运工程施工项目（不管是什么项目管理模式和投资渠道），都实行强制性的监督。《建筑法》第三十四条还规定，“工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务”。

　　我们理解，《建筑法》关于监理要“客观、公正地执行监理任务”的规定，既赋予了监理根据建设单位的委托维护其合法权益的责任，也赋予了监理维护承包单位合法权益和国家、行业、社会公众利益的责任。因此，我们认为《建筑法》第三十二、三十四条的有关规定，对正确认识、理解工程监理的职责、特别是法定的监督职责很重要，工程建设各有关方面都应认真学习、贯彻落实，共同为监理全面履行职责、特别是履行法定的监督职责创造条件、提供保障。监理企业更应认清自己所担负的重要职责，进一步增强法律意识和责任感。

　　要借鉴发达国家的经验，明确交通建设监理工作业务的性质。

　　发达国家的工程监理和工程咨询一般都是合为一体的，有的叫工程咨询（监理）服务，有的叫项目管理服务，其服务范畴覆盖工程建设的全过程（包括工程项目前期的战略性规划、综合性论证、投融资分析等方案咨询；基础工程勘察、设计咨询；详细工程勘察、设计、监理、采购咨询；工程后期评估、经营管理方式等咨询服务）。

　　发达国家一般将施工阶段监理工程师的工作界定为“鉴别”、“办理”，即为业主鉴别施工方提供的材料、建筑产品是否合格，其行为和产品是否符合法规及惯例，是否符合设计、是否符合合同约定等；负责办理各种签证，包括合格签证、设计变更许可签证、工期变更许可签证、材料代用许可签证、工程款调整或支付签证等，做的都是工程项目管理中技术鉴别、认定等技术服务性的工作，对监理工程师的技能和知识面要求很高。